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华生:土地制度改革六大认识误区

2015-05-21 15:52:03 编辑 删除

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本文摘自华生新著《新土改:土地制度改革焦点难点辨析》


华生 , 著名经济学家,是影响我国经济改革进程的三项重要变革,即价格双轨制、国有资产管理体制、股权分置改革的主要提出者和推动者,现任东南大学、武汉大学教授、博士生导师。




我国城镇化发展的主要问题是土地城市化与人口城市化脱节,以致有两亿多农民工徘徊在城乡之间,几千万留守儿童与父母分离,这是中国现代化转型和人力资本升级的主要障碍。有意思的是,在新一轮制度改革的讨论中,人的城市化往往被一笔带过,而土地的非农使用即城市化使用却吸足了眼球。土地制度改革中许多似是而非的观念俨然成为正统和主流,下面就对当下流行的几个主要的提法逐一剖析。

误区之一:严格区分公益性与非公益性用地,缩小征地范围

这个思路听起来完全正确,但这几年在实践中恰好是反其道而行之,当然如果真去做也完全不可行,故而口号与政策实践直接冲突,没有任何积极意义,只是造成了思想混乱,原因在于这个口号本身就是脱离实际的空谈。

首先,按这条思路去做,非公益性用地由市场谈判,公益性征地政府出钱。那么这意味着政府现行土地收益全部丧失,相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言,显然是天方夜谭。因此,真要实行这条思路,先要停止土地财政,解决现有债务,还要给地方政府提供公益征地和城市基础建设的巨额资金来源。在所有这些条件都根本不具备也不可能具备的情况下,区分和停止非公益征地当然只能是空话。

其次,如果真解决了地方政府的债务和资金来源问题,那么我们是否就真能严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度呢?其实在城市化的快速发展转型期,这也是不可能的。因为在一个城市的城区扩大时,其所占用的公益性用地如道路、桥梁、绿地、公共设施等用地一般就要占四分之一左右,市场价值最高的商住用地大约也只占四分之一,另有一半是行政事业和产业等用地。公益用地分散在整个城区,与其他用地犬牙交错。挑选公益用地单独征收,根本无法操作。对被征地者来说,近在咫尺的邻居或邻村因为被规划为商住用地就可通过市场谈判要到高价,自己被规划为产业或公益用地就只能拿低价,这是根本行不通的。对公益用地征收来说,出低价人家不干,全按市场最高的商住用地出高价,政府出不起,对公共财政和纳税人也不公平。故而这些年虽然提出了区分公益与非公益用地的口号,但政府颁布的政策却是征收土地实行“同地同价”,即同一块土地,不论其中各部分以后用于什么用途,都按一个价格征收补偿。这里的价格确定虽然有主观随意性,但至少在形式上对被征地者一视同仁,可以操作。否则相邻的土地,张三补高价,李四补低价,显然太过荒唐,也完全行不通。这是在实践中政府推行的“同地同价”,即不分公益非公益,都按一个价统一征收补偿的原因。

实际上国际经验也验证了这一点。在“二战”后实现经济起飞和快速城市化转型的经济体,如日本、韩国和我国台湾地区都学习当年西欧特别是德国的经验,把旧城改造、新城区扩展统统列为公益事业,这样一来,至少在城市化转型阶段,就几乎没有什么非公益用地了。

所以,我国原有的土地财政和征地模式当然要做重大改革,但沿着现在流行的所谓区分公益非公益的思路走,看似捷径,其实是条死胡同。

误区之二:集体土地应与国有土地同地同权同价

土地性质不应按所有制区分,表面上看完全正确,也是这种观点义正词严、觉得自己立于不败之地的自信所在。不过这个命题其实偷换了一个概念,就是我国恰好将城市土地规定为国有,农村土地规定为集体所有,因此真实的问题不是土地的所有制区分,而是农村土地与城市土地的区别。因为即便是同一种所有制,如在台湾地区城乡土地都可私有,农地与市地(台湾的叫法)的区别依然巨大。所以台湾有“农地如粪土、市地是黄金”的说法。中国大陆也是一样,国有农场的土地在农村,同属国有土地它能否与城市国有土地“同地同权同价”呢?当然不能。相关法规明确规定,国有农场的土地只能与农村集体土地一样对待。可见,用途和规划管制是高于所有制的。农村与城市土地的根本区别不在所有制,而在用途与规划。在一定意义上说,所谓城市和乡村之分,就是土地用途和规划不同。如果规划相同,那就没有城市农村的差别了。这些年发展起来的新城区,都是因土地用途和规划改变投资建设从农村改变而来的。因此,在城乡土地问题上仅拿所有制说事,是把形式和表面当成了问题的实质。

那么,城乡的建设用地可否同地同权呢?问题是即便城市建设用地也是分为各种不同类型的,如商住、工业、道路等,各个类型之间并不同权。同种类型的地因规划不同也不同权。因此,离开各种建设用地类型及每块地不同的规划要求,无论城乡都不存在什么同地同权一说。

进一步说,现在农村的所谓经营性建设用地,是原乡镇企业用地转化而来,充其量是个工业用地。我们知道城市工业用地与其他建设用地就不同权。城市工业用地本身也是就项目论价,每块地都不是一个价,也就是说,城市工业用地本身就不是同地同权同价,当然就更谈不上与乡镇企业用地的同地同权同价了。

当然,很多人强调城乡建设用地同地同权,主要想说农村居民的宅基地应当与城市的商品房用地同权。但他们混淆的是,城市居民的商品房用地是花钱购买而来,只有几十年土地使用权,房子面积是固定的,自己随便搭建就是违建要被拆除。农民的宅基地是年满18岁的村民就可无偿分得,是永久使用权,在宅基地上盖多大的房子自己也有很大的自主空间,土地性质、来源、付费、使用权年限、建筑规划要求都不相同的土地显然不是同地,当然不会同权。要使这两种土地同地同权,在法律上和经济上都要作出一系列重大修改。治大国如烹小鲜,在法律和财产关系上均未作任何改变时,就妄谈这两种土地同地同权,是要出大乱子的。

有人说,我们讲的同权,是指同样的抵押交易买卖的权利。城市居民可以卖房,农民为何不能卖宅基地?这是因为城市居民卖的是自己买来的商品房,而农民拥有的是按一户一宅分配的福利地。城市居民的保障房出售也有限制,不能自由买卖。城市居民卖了房还享有城市的失业、养老、医疗等各种保障保险。这些福利和保障都是不能变卖的。农民的全部保险和福利都在他平均分得的土地上,在他能移居城市落户之前,当然不能随便出售。农村宅基地流转意味改变农村一户一宅福利分地的大制度,需要整体规划,立法先行,哪里可以儿戏?

误区之三:集体土地应当允许直接入市,以后城市化发展不必先征收转为国有土地,城市中可以既有国有土地,也有集体土地,权利平等地作为城市建设用地交易,形成统一市场

我国法律现在讲的集体土地主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地。这个集体是个地域概念,即出生和居住在这块土地的全体农民构成了这个集体。一个人因出嫁等原因迁出,就不再是这个集体的成员。因此这个村集体是以农村封闭固定的居住方式来界定的。但一个村庄一旦转为城市市区,固定人员的边界就被打破。城市市区的最大特点是“铁打的营盘,流水的兵”,对外开放,人来人往。显然再用固定居住在这个区域的人来定义集体是不行了,只能是以转为城区前的老村民作为集体。因此许多地方村改居后都是用股份公司的形式来持有这块土地,原村民的土地权利变成股权。从法律上说,当土地成为股份公司的财产时,它已不是集体所有,而与其他一般的公司拥有的资产没有区别,已经成为私产。公司若经营不善或被收购就变为别的公司或个人的私有土地。也就是说,农村村庄转为城区社区后,原农村固定区域内封闭成员的集体土地所有制就自然会瓦解,城区中不可能存在以行政村为载体的集体所有制。

再深入一步,农村土地改革这些年来搞的“增人不增地、减人不减地”政策,就等于是把这个集体土地界定给了土地承包时的那批农民。由于新增人口即后来出生的人口都没有土地权利,这样等当年承包土地的那批人老了不在了,这个集体也就没人和不存在了,可见这个原村集体及其所有成员的消失只是时间问题。因此,在城市化转型后,土地可以国有、私人占用(如现在城市的住宅用地),也可以土地私有,但唯独不可能存在的就是这个现在被许多人拿来作为旗帜的“集体所有”。希望将来中国城市里国有和集体土地所有制平等并存是一个不切实际的空想。从此也可以看出,如果以后城乡住宅用地全部都是国有私用,可以做到同地同权;或者以后城乡土地都是私有私用,也可以同地同权,但唯独在土地集体所有时,城乡住宅用地不可能同地同权。

误区之四:农村土地自由流转、抵押、交易买卖最符合农民利益

这种观点有一个最强有力的理由:农民可以卖粮卖菜,为何不可卖地?难道农民多一项权利反而不利于农民吗?这种观点强调不必担心有农民会因赌博受骗或生计被逼卖地,农民很聪明,农民的利益自己最懂得如何保护。

这种貌似铿锵有力的论证,其实主要混淆了两类不同的农民的概念。对于中国不在城郊的绝大多数农村而言,有两类农民。一类是准备不当农民、卖房卖地的原农民,一类是准备继续当农民的真农民。对前一类农民来说,他们确实不反对甚至欢迎土地的自由交易(只要村镇不借着这个名目软硬兼施地强迫他们流转)。但是他们也很明白,无论怎么自由,他们的那点土地、房子远离城市,在市场上卖不了两个钱。对他们来说最需要和最重要的是他们不当农民后能够在就业城镇安家落户、家庭团聚、安居乐业,而不致年龄一大,又被迫返乡(这是今天的绝大多数情况),那样他们既不能在城镇安居,回乡又失地失房,这是他们最可怕的噩梦。故他们中的大多数人如果不是被迫,并不愿意放弃土地得一点小钱,而更愿意留着土地做个退路和保险。只有当他们真正在城市安居,融入城市成为市民,他们自然会考虑家乡土地处理。由此可见,打着为农民旗号要农民土地赶快流转,着急的并非农民,而是另有自己考虑的政府和另有所图的资本。由于资本去与每家每户谈判交易成本太高,因此资本下乡必有好大喜功的地方政府和官员引路、组织和操刀,因此这种流转行政干预的力度自不待言。

对准备继续务农的真正农民而言,他们欢迎离开的农民把土地流转给自己,但土地不加限制面向任何人的自由流转,并不符合他们的利益。因为在那种情况下,农民靠种地收益能付得起的那一点流转费根本无法与实力雄厚、可以将土地非粮化乃至非农化运作的城市工商资本竞争,因而土地自由流转不会使他们的经营规模扩大和经济状况改善,相反会因工商资本拿走大量土地进一步恶化他们的处境。这是为什么在城市化转型期日本、韩国和台湾地区都严禁资本下乡购地的原因,也是美国最大的九个农业州立法限制农业土地资本化公司化经营的原因。因此,限制农地面向任何人的自由流转交易权,恰恰是真正务农农民利益的要求。限制土地自由交易反而保护农民这句话并不荒唐,而是真真实实的道理。

实际上,纵观全球,即使是人少地多的美国,家庭经营也是农业生产的主导形式。对于人多地少的我们来说,即便20年后城市化率达到70%以上,仍会有4亿多农村人口,每家平均经营规模也只有二三十亩地,更接近于日、韩、台的专业农户规模。因此,资本下乡搞大农场脱离了我国人口资源的客观条件,只会加剧我国农村人口的流民化。

误区之五:小产权房是农民要求自主城市化的抗争,有其合理性,应在交纳一定的土地出让金后合法化

这个命题中的农民也偷换了一个概念。能盖小产权房的农民不是广大农村的绝大多数农民,而是城中村和城郊的原住民。这些城中村和城郊的原住民其实主要已不务农,而是当起了地主房东,很多靠土地过上了寄生生活。这是因为在城市化过程中土地价值发生了严重的分化,城市郊区土地迅速升值,而广大偏远地区的土地则价格低廉。同样一亩地价差可达百倍、千倍。在城市化转型时代,重要的已经不再是占有多大的土地,而是占有哪里的土地。由于土地价值的升值和分化既不是由于土地天然的肥沃程度,也不是土地占有者的投入造成,而是由于人口聚集、公共财政集中投入和土地的用途和规划管制造成的。因此,城市化过程中对城市及城郊土地增值的重新分配(即孙中山所说的涨价归公),就和农业社会中平均地权的土地改革一样,对于保证社会财富分配的公平公正,具有决定性意义。在用途和规划管制下,规划就是钱,原住民的土地无权自由流转入市获益,否则,既破坏了社会公正,也是对占人口绝大多数的外来进城农民利益的挤压和伤害。

小产权房是城郊农民搭城市基础设施便车的逐利行为,本来没有任何必要美化。只要法治松弛,城市住宅用地即大产权地上居民违章乱建一样失控,是否也交点土地出让金合法化呢?许多地方小产权房在一波波抢建中盖到二三十层、城区中在楼顶上建别墅等现象说明人的贪欲没有止境。因此,城乡所有违章建设都是破坏用途和规划管制、法治不彰的产物。这在任何法治国家都是不可想象的。治理小产权房和所有违章建筑用过去合法、今后不准的办法只会刺激更大规模违建。真正的治理之道是区分不同情况,处罚得当,使小产权房及一切违规建设者付出必要的代价,不能轻易获利。这样才能恢复守法不吃亏、违法不得益的法治精神,杜绝后来者的仿效之心。

有人说,让小产权房合法化可以解决外来农民工的住房问题。其实恰好相反。外来农民工现在还能在小产权房暂时栖身,正是因为其不合法,只能出租、不易出售。小产权房一旦合法化其房价就会立即向大商品房看齐,农民工就住不起了。珠三角的一些地方农地大部分被建成了出租房,原住民倒是成了地主,但外来打工者根本不可能真正安居,相反与原住民的对立和冲突不断发展。这说明让原住民成地主房东来实现中国的农民工市民化,完全是一厢情愿的幻想。

误区之六:城乡建设用地增减挂钩解决了城市用地指标的不足和乡村建设用地的闲置,是土地改革的重要途径

城乡建设用地增减挂钩是土地与土地挂钩,还是只见土地不见人。挂钩这些年来赶了大量的农民上楼,但我国农民工及其家属不能进城落户问题却越来越严重。反映了这种挂钩没有跳出土地城市化的窠臼,不能解决人的城市化的问题。相反,由于眼睛盯着农民的宅基地指标去挂钩生财,把城市拆迁扩大到乡村去了,搞得市场扭曲、鸡犬不宁。

实际上,城乡建设用地指标挂钩的叫法就名不符实。因为它实际上并非建设用地挂钩,而是行政力量安排的乡村所有建设用地与城市房地产用地挂钩,利用房地产用地的收益来推动挂钩。这种自己人为造出来的行政分配指标在政府组织下的挂钩,不是土地的真实市场价格,反而恶化了土地资源配置。

其实,在城市化过程中大部分农村人口进城就业安家,农民进城后需要的用地大大小于在乡村的用地,因此本来根本不存在建设用地的紧张问题。是我们对行政分配的建设用地指标的人为控制,造成所谓建设用地指标紧缺和房价高企,然后关上正门叫下面爬窗户,开口子让各地去搞增减挂钩、赶农民上楼弄指标。这种指标紧张和挂钩价格完全是人为行政制造的产物。结果在农民工大量进城的地区,严控土地供给,连大量外来工集聚的珠三角、长三角的县城和集镇,外来工都根本无法落户,所谓放开户籍的只是没有人去和没有就业的中小城市,或对不愿进城的本地农民。这样造成几亿农民工城市化、市民化受阻,经济增长乏力。与之相对照,日本、韩国和台湾地区这几个“二战”后成功跨过中等收入阶段的经济体,根本没有搞什么行政性土地控制和指标挂钩,而是在大量外来人口进城的地区,顺应市场规律放开控制,大量供应土地,使进城就业的农民都能安居乐业市民化。在农民大量举家离乡后,用税收等经济手段引导进城农民向留在村里的农民流转出售土地,国家财政资助开展大规模农田整理事业,使农田标准化、规格化,包括没有谋利动机地将空置的宅基地复垦。这样既顺利地实现了进城农民市民化,又使留在乡村的农民经营规模不断扩大,缩小了城乡差距,走上了城市化和农村现代化良性循环的道路。

由此可见,土地制度的改革,必须不做井底之蛙,跳出我们土地行政指标层层分解严格控制的思维惯性,突破土地财政的恶性循环,紧紧围绕人口城市化这个主线,才能真正走出符合人口流动和市场规律的全新大格局。


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